基本案情

　　石某，中共党员，A省某局党组书记、局长。2024年11月，石某联系B省某局副局长牛某（石某原下属，2024年9月提任），计划利用周末时间到B省看望牛某。后石某安排工作人员以A省某局名义，向B省某局制发开展横向调研工作的函。2024年12月某周末，石某未报经上级审批同意，乘公车赴B省C市某局及所属县局，在牛某的陪同下，走马观花参观业务平台及办公场所，并与工作人员简单交流，仅为一般性了解情况，总时长不足2小时。后石某等人在本单位报销差旅费并领取出差补助。此次横向调研活动，无实质内容、无明确公务目的，事后未形成调研成果。

　　分歧意见

　　本案中，对于石某的行为如何定性处理，存在两种不同的意见。

　　第一种意见认为：石某赴B省开展的该横向调研无实质内容、无明确公务目的，属于“工作不实”；将行程安排在周末，客观上致使B省相关市县工作人员被动加班，属于“增加基层工作负担”；未深入了解被调研单位的实际工作情况，属于“脱离实际”，因此应认定其违反中央八项规定精神和工作纪律，搞形式主义、官僚主义，开展无实质内容的横向调研活动，适用《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第一百三十二条第（六）项（形式主义、官僚主义兜底条款）处理。

　　第二种意见认为：石某的所谓“调研”并无必要，只是编造的借口，目的是假公务之名行私人探望之实，且未经审批，本质上属于假公济私，为看望原下属开展无实质内容的调研活动，应定性为违反中央八项规定精神和廉洁纪律，适用《条例》第一百二十一条（廉洁纪律兜底条款）处理；同时，责令石某退赔违规报销的差旅费和出差补助。

　　意见分析

　　笔者同意第二种意见。石某的行为虽存在一定程度的形式主义、官僚主义的表征，但应从实际出发，以多维视角透过现象分析其违纪行为的本质。

　　首先，要看是否存在开展调研的必要性。根据2023年3月中共中央办公厅印发的《关于在全党大兴调查研究的工作方案》相关要求，调查研究要严格执行中央八项规定及其实施细则精神，要多到困难多、群众意见集中、工作打不开局面的地方和单位开展调研，防止调查多研究少、情况多分析少，提出的对策建议不解决实际问题等。因此，开展调研的前提是确有实际工作需要，须有的放矢，有明确的调研目的和计划安排，坚持问题导向，重在形成有效成果，推动问题解决。本案中，石某并无真实调研需求，未制定调研方案，未聚焦工作实际开展有效的调研，也未形成任何调研成果，未按规定向上级报备，不具有开展调研的必要性和正当性。石某所谓的“调研”系临时起意而编造的借口，是企图以合法合规的形式，掩盖其假公济私探望原下属的行为。

　　其次，要看行为人的主观动机。习近平总书记指出，“形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，只想当官不想干事，只想出彩不想担责，满足于做表面文章，重显绩不重潜绩，重包装不重实效。官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲，盲目依赖个人经验和主观判断，严重脱离实际、脱离群众。”在认定形式主义、官僚主义问题时，要深入学习领悟习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，善于透过现象，抓住问题本质。在形式主义、官僚主义问题中，行为人在主观方面一般存在“只唯领导、不管群众”的心态，选择“只顾表面、不顾实效”的价值取向，不顾自己的行为是否会给人民群众、党的形象、党的事业造成危害。而本案中，“调研”只是石某临时借用的“幌子”，其并未想借此完成上级交办的某项任务或“敷衍式”推动本单位的相关工作，做一些“表面文章”“应付差事”。石某真实的目的在于虚构公务事由，给私人出行披上“因公”的外衣，从而“占公家便宜”，使用公款报销行程路费，蹭地方公务接待，假公济私看望原下属，其性质不同于做“表面文章”、搞敷衍应付。

　　再次，要看行为的本质。《条例》第一百三十二条列举了形式主义、官僚主义问题的多种表现形式，比如热衷于搞舆论造势、浮在表面；单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动；脱离实际，不作深入调查研究，搞随意决策、机械执行；在督查检查考核等工作中搞层层加码、过度留痕，增加基层工作负担等。本案中，石某安排周末“调研”，虽在一定程度上加重了基层工作人员的负担，但其行为的本质和危害性更在于侵害了党员干部职务行为的廉洁性。石某安排的所谓“调研”披着公务的外衣，实则为私人探望行为，其使用公款报销本应由个人支付的差旅费等，并让接待单位负担不应承担的公务接待，其本质属于公私不分、假公济私，将公共资金用于非公务活动，造成财政资源的浪费，违背了公职人员应秉持的廉洁奉公原则。因此，笔者认为，石某开展的“调研”行为，从本质上看属于违反廉洁纪律的问题，而非形式主义、官僚主义问题。

　　需要指出的是，形式主义、官僚主义是“四风”顽瘴痼疾，不仅是典型的作风问题，更是严肃的政治问题。执纪实践中，纪检监察机关需要对此进行科学精准认定，靶向整治，为基层减负赋能，既不能遗漏对形式主义、官僚主义问题的细致挖掘、准确认定，也不能仅凭其具有形式主义、官僚主义的部分表征就不及其余、片面认定，而是要聚焦行为的本质和危害性，将行为的具体违规要素与党纪规定的违纪行为构成要件进行比对和分析，统筹考虑有关行为的性质、情节、后果，进行精准认定，确保案件处理达到政治效果、纪法效果、社会效果相统一。实践中，一些部门或单位在开展横向调研或考察交流等公务活动中，如果存在内容泛化、缺乏实效，走马观花、蜻蜓点水，或“嫌贫爱富”、集中扎堆，搞层层陪同、层层加码，导致接待单位不堪重负，造成劳民伤财等严重后果，应认定为形式主义、官僚主义问题。

　　廉洁纪律是党的各级组织和全体党员为确保清正廉洁，在从事公务活动或者其他活动中应当遵守的廉洁用权的行为规则。此案例也提醒广大党员干部，在外出开展调研时，必须自觉遵守中央八项规定精神和廉洁纪律，确保调研有必要、形式程序均合规、重在解决实际问题，不能巧立名目、假公济私，借公务之名行私人探望之实，使用公款报销非真实的公务行程费用。（中央和国家机关纪检监察工委 胡征南）